依法治国背景下对见义勇为工作法制化推进的思考
2017年7月5日 09:00  来源:市基金会  作者:胡顺康 陈建中  
 

  见义勇为是我国自古以来就推崇的传统美德,具有永恒的普世价值。从国家层面到各级地方政府,从社会道德构建到个人品德养成,历来倡导、弘扬见义勇为精神,很多地方制定了专门的条例、规章,建立专门机构、社会组织,表彰奖励和宣传弘扬见义勇为,目的就是使见义勇为行为能获得社会广泛认同,见义勇为精神得到社会的支持和尊重,见义勇为权益得到充分保障,让见义勇为者“英勇一时,光荣一世”。然而,现实社会环境确实还存在“事不关己,高高挂起”的冷漠,有德之人吃亏,无德之人得利;见义勇为者利刃加身,见义不为者冷漠泰然;肇事者逃之夭夭,救人者反而被诬之类的事件时有耳闻;一人有难,众人围观,见义不为,执法者和见义勇为者祛邪济困却孤立无援的场景时时重演,英雄常常面临“流血又流泪”、“伤身又伤心、痛苦一辈子”的窘境。在当前依法治国的大背景下,需要从社会意识、道德规范、法律制度等各个层面去探索化解之道,其中,为见义勇为提供充分的法制性保障无疑是最基础最重要的途径。

  一、用法律制度营造见义有为、见义敢为的社会环境

对见义勇为的“义”目前形成共识的主要指社会正义和公义;“为”则指具体行为、作为,包括有为、勇为和智为。归纳我国历史上很多学者对“义”的解释,主要指社会公认的善、法度、法则、规则,即人们思想、行为中应当遵循的标准和原则。所以,孔子在《论语》说道:“见义不为,无勇也”。《宋史·欧阳修传》中也载有:“天资刚劲,见义勇为,虽机阱在前,触发之,不顾”之说。从目前一些地方法规和社会道德观念所体现的对见义勇为的认识,比较具体的是:为了使国家利益、社会公共利益或者他人的人身财产权利免受或少受损失,没有法定职责或者约定义务的公民冒着人身或财产危险而奋不顾身,挺身而出的正义行动。其结果则应当是坏人坏事得到惩罚,公平正义得到伸张,公共利益免受损失,公众危难得到救助,社会秩序得以维护。

  (一)对见义勇为属性的法理分析。见义勇为行为源自于个人或社会群体的正义感、责任感和使命感,体现了人的道德认知水平和道德品质,因此,见义勇为从属于社会道德范畴。但是,见义勇为与法律范畴又有着密切的内在联系。从法理上看,见义勇为的性质与我国民法体系中的“无因管理”类似,其行为方式又与《刑法》中的正当防卫或紧急避险相似。我国《民法通则》第九十三条规定“没有法定或约定的义务,为避免他人利益受损失而进行管理和服务的,有权要求受益人偿付由此支付的必要费用”。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第一百四十二条明确规定:“为维护国家集体或他人的合法利益而使自己受到损害,在侵害人无力赔偿或无侵害人的情况下,如果受害人提出请求的,人民法院可以根据受益人收益的多少及其经济状况,责令受益人给予适当补偿。”这就是因“无因管理”产生所谓“债务”的法律依据。在实践中,与某些见义勇为行为发生后,当事行为人要求受益者支付一定补偿有类似之处,所以一旦发生民事诉讼,《民法通则》的这些规定也常被法院作为见义勇为“索赔”案件的判案依据。

  《民法通则》所述的“无因管理”具有两个基本特征,即行为人(自然人)发生管理他人事务的行为,首先必须要有为维护他人利益而进行管理的主观意愿,这个意愿可以是主动的也可以是被“迫”的。其次是双方客观上不存在法律义务,即无法定义务,无合同约定义务。比照这一特征,很多见义勇为基本符合了“无因管理”的行为要件。然而,无因管理与见义勇为性质上又是完全不同的。虽然实践中,两个概念有内在相似之处,但无因管理是法律概念,所强调的是法律事实,与道德动机无关;见义勇为则是道德范畴的概念,更强调道德动机和道德积累;两者所调整的社会关系范围也是不一样的,无因管理会涵盖一些见义勇为行为,见义勇为却不等同于无因管理。见义勇为所强调的是一种特殊情形,即“勇”所体现的情况急迫性和危险性,是个人或群体自发、自觉的道德行为。只有当见义勇为的结果发生了类似“无因管理之债”时,才可能依据民法或刑法的规定进行调整。如《民法通则》109条规定:因防止、制止国家的、集体的财产或者他人的财产、人身遭受侵害而使自己受到损害的,由侵害人承担赔偿责任,受益人也可以给予适当的补偿。如果当事人与获益人之间并没有形成实际的“索赔之债”,见义勇为与无因管理就不会形成直接的法律关系。

  (二)拓展见义勇为内涵,鼓励有为、敢为、智为。见义勇为在历史上和现实环境中都是被推崇的社会行为。中国文字中有很多形象描述,如路见不平,拔刀相助;侠肝义胆,义不容辞;舍生取义,惩恶扬善等等。很多人想到见义勇为,脑海里浮现的往往就是豪迈义气的大场面,就是“见义勇发,不计祸福”(宋·苏轼《陈公弼传》),就是“纵使侠骨香,不惭世上英”(唐·李白《侠客行》),而以智谋取胜从感情上总觉得与见义勇为壮举不十分相干。随着社会的进步,尊重生命理念被越来越多人接受的情况下,越壮烈越英雄,越英雄越好汉的传统见义勇为观念和评价标准正在悄然改变。见义勇为的内涵是否仅仅表现为不顾个人安危、能够挺身而出,与违法犯罪作斗争的勇敢和作为?当一个平民英雄是不是一定要流血、牺牲才能被认可?面临危险,先采取一定的自我保护措施,再尽可能去帮助别人,算不算见义勇为?

  前不久,武汉市人大对相关见义勇为的奖励、保护条例进行了修改,删除了“不顾个人安危,挺身而出”的字样,原强调“同违法犯罪行为做斗争”的表述,也修改为“制止违法犯罪行为”。武汉市人大常委会在新闻通气会上认为:既要肯定大义凛然,不怕流血牺牲的见义勇为行为,也应当鼓励、倡导科学、合法、适当的见义有为、见义智为。因为不顾安危,挺身而出,不是每个人都能做到的,也不能要求每个人去做到。如果适当扩展见义勇为内涵,将见义勇为、见义有为、见义智为都包括进来,在倡导不顾个人安危挺身而出的同时,肯定、倡导有勇有谋的见义有为、见义智为,可以使社会、公众更全面的认识、理解见义勇为。

对见义勇为表彰保护条例的修订也给人以启示:无论是见义勇为还是见义有为、见义智为,要被社会、公众认可和肯定,都需要法制的先有为,只有建立法制保障,才能鼓励社会和公众去见义有为、勇为、智为。同时,以法制提醒人们应当合法而为,使见义勇为精神真正符合社会道德、法律规范。

  二、依法界定见义勇为的主体和内涵

  对见义勇为行为和主体的认定必须具有法律性依据,才能确立社会公认的权威性。目前,关于见义勇为的全国性立法尚没有列入规划,在政府规章层面的仅有2012年7月26日国务院办公厅转发的七部委《关于加强见义勇为人员权益保护的意见》(下称《意见》)。在此之前,关于见义勇为行为和主体的认定、奖励及权益保障主要通过地方立法或地方政府规章来实现。地方法规或规章虽各具特色,但在主体明确、行为认定和奖励保障力度却有较大差异,使见义勇为在不同地方受到的保障和奖励有很大不同。《意见》出台后,各地本着贯彻执行《意见》精神,陆续着手对地方法规或政府规章进行了修订,使各地对见义勇为主体、行为认定和奖励保障逐渐趋向一致,为将来列入全国性立法规划做了基础性的准备。

  从目前各地制定的法规、规章中,对见义勇为主体和行为的提法主要有以下几类:一类是“公民在法定职责、法定义务之外,为保护国家利益、社会公共利益和他人的人身、财产安全挺身而出的见义勇为行为”,如国办转发的《意见》。但对什么是挺身而出?挺身而出的后续行为如何体现“见义勇为”,即便是《意见》仍语焉不详,具体操作时可能产生歧义。笔者认为《意见》对见义勇为主体和行为的描述,更趋向参考“无因管理”,而不是对见义勇为本身的法规性界定。第二类提法是“不负有特定职责的公民,为维护国家利益、社会公共利益或他人利益,置个人安危于不顾,挺身而出,与违法犯罪作斗争的行为”,如《重庆市鼓励公民见义勇为条例》。而浙江省人大通过的《见义勇为人员奖励和保障条例》第二条“本条例所称见义勇为行为是指公民在法定职责之外,为保护国家、集体利益和他人的人身、财产安全,不顾个人安危,同违法犯罪行为作斗争或者抢险救灾的行为”,增加了“抢险救灾”的内容。第三类提法比较笼统,如《上海市见义勇为人员奖励和保护办法》(草案)、《福建省奖励和保护见义勇为人员条例》等规定:“所称见义勇为是指为保护国家、集体利益和他人的人身、财产安全,不顾个人安危,挺身而出,与违法犯罪行为作斗争或抢险救灾的合法行为”,对见义勇为主体和行为的提法有些模糊,但强调了“合法行为”,将见义勇为行为与依法而为结合无疑是它们的亮点。

  三类对见义勇为主体和行为的定位在实践中存在较大差别。其中,第三类提法看起来最为宽泛,似乎只要符合所述行为特征,就可以被确认“见义勇为”。但也因过于笼统,反而会引起争议,确认难度更大。一些特定行业主体如警察的打击违法犯罪,如处在在抢险救灾中的军人等,从行为特征看完全符合第三类的主体界定,但实践中却因特殊身份和有关法定义务而不能被确认为见义勇为,理由就是他们是依法履行职务的行为。即便特定主体在非工作时间,是否属“见义勇为”仍有争议。崇明县公安局一名警察,非工作时间遇到一辆汽车坠入河中,危急时刻,他毫不犹豫跳入河中,砸碎了车窗,将车内乘客全部救出。当地政府为该民警申报了见义勇为表彰。评审委员会有评委认为,民警在非工作时间能不顾个人安危,挺身而出,就是“见义勇为”;但也有评委认为,保护人民群众生命财产安全是警察法定职务行为,不受时间、地域限制,因此不能认定为是见义勇为。类似情况在评审中较多,如企业内发生盗窃或火灾,保安人员、职工帮助抓获违法犯罪嫌疑人或协助救火等等。第二类提法由于对“不负有特定职责”主体的不同理解,同样存在事实认定上的不确定性。上海嘉定曾经发生过这样的事,一名保安在劝解纠纷时,发现一个当事人拿出类似枪支的东西,在一时无法辨明真假的情况下,保安奋不顾身扑上去,在别人协助下制服了持(仿真)枪者。此后,在为保安员申报见义勇为时,有评委认为制服持枪嫌疑人超出了保安员的“特定职责”,应当认定为“见义勇为”;也有评委认为保安员特定职责的范围应包括制止各种违法犯罪,因此不应认定为“见义勇为”,使这名保安员失去了被评定为见义勇为的机会。可见,对行为主体所谓“特定职责”如果缺乏法律法规的权威解释,仍然会发生歧义。武汉市人大在解释新修订法规对见义勇为主体界定“在法定职责、法定义务之外”时举例:如果在企业里发生了罪犯抢劫、盗窃,或者失火等,保安人员制止违法犯罪或抢险救援,显然是职务行为;但如果违法犯罪人员逃跑,或事后在企业范围以外被发现,保安人员仍在奋勇追查,终于将违法犯罪人员查获,这就有了见义勇为的情节。参考这样的解释,嘉定的那位保安如果是在合同规定职责、时空范围之外抓获了违法犯罪嫌疑人,实际上就具备了见义勇为情节。老百姓对此理解就简单的多。有央视媒体记者采访市民,了解市民如何看待见义勇为,有市民很直白的说:当一件不平之事你可以管,也可以不管时,你选择了管,那就是见义勇为!

  在国办转发七部委《意见》后,各地在修订相关见义勇为法律法规时,对主体的确定一般都采用了第一类提法,明确了见义勇为行为是“在法定职责、法定义务之外”,降低了认定时发生歧义的几率,见义勇为主体认定相对比较清晰,一些争议如有违法犯罪前科人员能否被认定为见义勇为主体这样的问题,也能迎刃而解。

  三、见义勇为应当是在法律法规范围内的合法行为

  尽管占有道德高地,但见义勇为并不必然享有法治免责特权。要解决见义勇为与法治原则可能产生的冲突,就必须将见义勇为行为纳入法治的范围。不论是制止正在发生的违法犯罪,还是奋不顾身的抢险、救灾、救人,也不论是勇为、有为还是智为,都必须在法制范畴内进行。如果超越了合法的度,就有可能会受到法律的追究。

  (一)见义勇为行为必须合法才能得到社会认可。2014年7月的一天晚上,深圳大学生小涂在“世界之窗”游玩时,听见有人呼救,随即发现有人正在猥亵妇女,就毫不犹豫冲了上去。为了制止违法犯罪,解救被害女子,小涂情急之下打断了那名违法人员的腿。事后,小涂的举动,不但没得到肯定和表彰,反而被警方处以治安拘留。小涂认为自己没错,警方却告诉他,如果鉴定为重伤或轻伤,就可能构成故意伤害罪被追究法律责任。小涂的遭遇经媒体披露后,情况发生了逆转,警方最终撤销了案件。虽然政法机关在舆论鼓迫下最终不予追究,却并不表示见义勇为可以免除法律责任。类似这样的事情并不鲜见,如在公共场所抓住了扒窃者,本是见义勇为,但是对小偷一顿暴打,致小偷严重受伤,就可能构成违法犯罪。

?  “见义勇为”不是严格的法律概念,不具有独立的法律意义。而对见义勇为后果的责任认定,则是以《刑法》、《民法》等法律法规有关正当防卫、?紧急避险以及故意伤害、财产损害和民事侵权的相关规定为依据的。因此,公民在见义勇为时,违反了法律规定,就需视后果依法承担相应的刑事责任和民事赔偿责任,见义勇为的行为不因为其道德高尚性而可以法律上免责。所以,强调见义勇为行为合法性是依法治国背景下弘扬见义勇为精神,推进见义勇为事业发展的应有之义。

  (二)构筑见义勇为合法性的法律依据。鉴于目前保护见义勇为的规定主要由地方法规和政府规章来体现,要提高对见义勇为评选认定、表彰奖励、权益保护和宣传弘扬的规范性、有效性,就需进一步明确现行法律法规和政府规章内的相关内容,为见义勇为构筑相对统一的法律依据。一是可以通过立法机构、“两高”等权威机构,对例如无因管理、正当防卫、紧急避险等与见义勇为关联性密切的法律条款作出有利于见义勇为的司法解释,引导鼓励见义有为、勇为、智为和合法而为。二是通过媒体、教育等各种途径,让公众了解、知晓法律法规,不断提高法治意识,使见义勇为者对法律法规有必要了解,鼓励倡导见义有为、见义智为,尽可能避免一些防卫过当,财产重大损害结果。三是推动见义勇为专门法律的立法进程,依法界定见义勇为的免责条件,避免以舆论干涉、压迫司法,破坏法治统一的不当做法。在将见义勇为道德要求转化为法律法规时,要重视在内容上、条文上、用语上避免因不同群体的适法而造成不良后果恶问题,如不能将鼓励见义勇为的规定误解为也鼓励未成年人去见义勇为,从而可能对未成年人造成伤害。为此,可以通过立法过程中的充分听证、论证和比较甄选,明确对不同社会群体的要求,达到法律权益的相对平衡。

  (三)以法为据建立公正的评选机构。为提高见义勇为认定的权威性、公正性和公平性,应建立有第三方参与的见义勇为评选架构。《福建省奖励和保护见义勇为人员条例》将确认见义勇为规定为公安机关职责,而在确认了见义勇为行为后,由当地见义勇为基金会根据事实、结果和社会影响评选出省级、市级、县级的见义勇为先进。由于不同层级的见义勇为先进所获奖励和保障存在较大差异,而福建、浙江的见义勇为基金会与公安机关见义勇为工作委员会(办公室)属一套班子两块牌子,即自己确认、自己评选,等级评定的公正性有时难免会被质疑。在创新社会治理的要求下,上海市见义勇为基金会将见义勇为事实的求证确认和市级先进的评选表彰作为主要职责,改变了以往综治部门大包大揽做法,发挥了社会公益组织参与社会治理的作用。但因自己确认、自己评选的运作模式并没有调整改变,有时评选结果并不令人信服。要完善见义勇为评选机制,可以先通过地方立法或规章,确定确认、评选的必要程序,依法由公安机关和综治部门专司确认见义勇为职责;由相关政府职能部门和见义勇为基金会、公众代表组成专门评选机构,负责审核和等级评选;再由见义勇为基金会负责表彰奖励。确认、评选过程和结果向社会公开,形成互为基础又各自相对独立的机制,以制度程序确保评选的公平、公开。

  四、依法保障见义勇为者的权益

  见义勇为的奖励、保障,既包含对见义勇为者的社会评价,也包括对见义勇为付出代价之后的赔偿和受到伤害或牺牲后政府、社会应给予的抚恤补偿。

  (一)消除时空限制,缩短保障差距。目前,对见义勇为行为的奖励保障仍主要依据地方立法或地方政府规章,各地保障的水平存在很大差异。如上海对市级见义勇为先进的奖励为1万元,浙江省级见义勇为先进是10万元,福建的省级先进最高可达12万元。同时,大部分地方法规或政府规章对见义勇为行为都有“发生地在本行政区域内”的地域限制或申报时限条件,使一些见义勇为行为得不到确认或来不及确认,让在危难时刻毫不犹豫挺身而出的平民英雄,在英勇之后却面临被规章制度选择的尴尬,对彰显社会正义和保护见义勇为都很不公平。

  随着社会治理创新的发展,对见义勇为的观念有了很多新变化,很多地方开始根据七部委《意见》修订或调整相关规定,一定程度消除了不必要的地域、时间限制。如《安徽省见义勇为人员奖励和保护条例》在附则中增加了“本省人员在本省行政区域外见义勇为的,参照本条例规定予以奖励和保护”的说明。《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》删除了“应当在30日内申请见义勇为”的限制规定。虽然目前仍有很多地方沿用老条例老标准,但毕竟修订、完善地方法规规章的脚步已经迈开。先由中央政府出台指导性意见或提出参考标准,各地通过修改、完善相关条例规章制度,破解地域限制,尽可能缩小标准差距,加大奖励保护力度的办法,还是具有可操作性的办法。

  (二)坚持法制方向,完善权益保障机制。见义勇为的重要特征在于面对着较大危险或困难,容易受到利益、人身伤害,甚至付出生命代价,因此必须明确有及时充分的奖励和权益保障。各地见义勇为人员奖励保护条例的实施,不仅使保障奖励有法可依、有章可循,也体现了我国法治体系对基本人权保护的完善。继续统一、完善见义勇为奖励保护机制,可以从几个方面入手:一是实现见义勇为保障主体的多元化。不仅要明确政府部门对见义勇为奖励保护的职能,更要突出社会组织、企业的保障功能,并动员全社会参与,形成多元主体共同合作的奖励保障机制。二是明确见义勇为优抚应高于一般民事抚恤的标准。面对危险能挺身而出就是见义勇为的特殊贡献,应当获得优于一般水平的奖励和保障,既可解决见义勇为者的后顾之忧,又有助于褒扬奉献精神。云南、贵州、重庆等地条例,都明确了见义勇为致伤、牺牲的比照军烈属、伤残军人、因公致残致伤的优抚标准,在基本生活、医疗、丧劳、帮困、就业、教育、住房等方面提高社会保障的水平。三是拓展奖励保障所需资金的来源。要整合应用社会资源,在继续保持政府财政投入基础上,更多地通过公益性社会募集和投资理财、企业捐赠、个人资助以及商业保险参与的体系,多方筹措资金,使见义勇为的表彰、保护有足够资金支持。同时,要准确执行财务纪律,严格专款专用,确保每一笔资金都用于见义勇为工作。四是健全见义勇为保障协调机制。公安、教育、民政、财政、人力资源社会保障等政府职能部门各司其职,健全机制,确保对见义勇为人员的奖励、抚恤、补助政策的完善和落地。建立部门联动机制,加强协调配合,及时研究和解决工作中遇到的问题;要引导、培育、扶持见义勇为有关的社会组织发展,拓展筹款渠道,增强筹款能力,在开展以弘扬见义勇为精神为主旨的在表彰、奖励、宣传、捐助、志愿服务等活动中,发挥更积极的作用。

  (本文系第一届“见义勇为理论与实践”征文,刊载于《上海公安研究》2016年第一期,并获市公安局年度优秀调研文章)

 
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