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沪推检察官最严回避令:若配偶、子女为执业律师禁做检察官

2015年01月19日 来源:澎湃新闻 作者:李燕

  

  在遴选33%员额比例的检察官时,上海市人民检察院提出了诸多要求,包括政治素养、学历、工作背景、办案经验乃至身体健康状况。寇聪澎湃资料

  2015年上半年,上海检察改革试点工作将在全市检察机关全面铺开。

  与此同时,上海市人民检察院开出了最严厉的“回避禁止令”:现有检察人员配偶、子女是执业律师又不愿退出的,不能遴选为纳入员额管理的检察官。

  1月18日,澎湃新闻(www.thepaper.cn)从上海市人民检察院获悉,半年来上海市人民检察院第二分院、宝山区人民检察院、徐汇区人民检察院、闵行区人民检察院作为4家试点检察院,正逐步完成各项检察改革试点任务,在人员分类管理、主任检察官制度、内设机构改革等方面正在探索形成可推广的经验做法。

  开出最严“回避禁止令”

  严格限制检察官员额是世界各国的通常做法,是建设一支高素质检察官队伍的前提。上海司法改革试点方案明确将检察院工作人员划分为三类,分别为检察官、检察辅助人员、司法行政人员,占比分别为33%、52%、15%。

  对上海检察机关而言,检察官的比例将从原先的71%逐步缩减到33%,从严准入、择优遴选检察官,确保检察官队伍的高度职业化、精英化。

  在遴选33%员额比例的检察官时,上海市人民检察院提出了诸多要求,包括政治素养、学历、工作背景、办案经验乃至身体健康状况。为了维护司法公正,确保检察官廉洁从检,上海市人民检察院还开出了最严厉的“回避禁止令”:现有检察人员配偶、子女是执业律师且不愿退出的,不能遴选为纳入员额管理的检察官。

  此前根据相关规定,检察官的回避禁止范围要窄得多。“以前是配偶、子女是律师的,不能担任其所在检察院办理案件的诉讼代理人或辩护人,现在这一‘回避禁止令’比以前更加严格。”上海市人民检察院司改推进办人员介绍。

  目前,上海首批员额制检察官正在遴选过程中,将报遴选委员会,2月份左右将正式出炉。目前参加遴选的检察人员主要包括两部分,一部分是此前经过人大任命具有检察员资格的,通过上海市人民检察院遴选办公室严格考核,并择优提出拟任人选后报上海市人民检察官遴选(惩戒)委员会审批公示和确认;另一部分是此前只有助理检察员法律职务,需要通过遴选程序,再经过人大任命后才能成为检察官。

  不再“套”行政职务序列

  尽管检察官的选任条件越来越高,司法改革还是为检察机关的法律人带来了莫大的希望和热情。

  孙丽娟,是上海宝山区人民检察院公诉科的副科长,是正在参加首批员额制遴选的现有检察员之一。司法改革启动之前,她是该院办公室副主任,具有检察员法律职务,在看到明确的职业前景后,她毅然再次回到了办案一线。

  2006年,孙丽娟从复旦大学法学院研究生毕业,进入上海宝山区人民检察院公诉科工作。作为法律人能在第一线工作,孙丽娟很满足。但是,理想和现实很快发生了碰撞。工作三四年以后,孙丽娟的工作面临选择。“在以前,科员、副科、正科、副处,这些行政级别和收入息息相关。”孙丽娟说,但每个科都只有1个科长1个副科长,公诉科人多且都是专业出身竞争激烈,相比之下综合科室等晋升相对容易。离开法律业务,追求更好的职业发展?还是苦苦等待,守在法律第一线?最终,孙丽娟调离了公诉科,随后几年先后在4个部门工作,2014年初她的职位是办公室副主任,虽然拥有检察官资格但并不办案,而是从事行政工作。

  2014年开始的检察改革让孙丽娟重新燃起了法律人的热情,她选择了再次投入一线办案,期望通过遴选最终成为首批员额制检察官之一。“我可以专注于法律业务,专心办案子,检察官的职业等级才是我的目标。”

  孙丽娟现象以前在检察机关普遍存在。以孙丽娟所在的宝山区人民检察院为例,2014年起公诉部门有36人,其中2010年以后才进入公诉科的人有17名,占47.2%,也就是说超过5年工作经历的公诉人一直是在流出的。这并不是好现象。

  “改革之前,检察干警的晋升渠道相对单一,不少人将担任行政领导职务作为个人追求,使得一些优秀的公诉人才不能稳定在执法办案第一线。与此同时,随着行政职务晋升,行政事务也随之增多,客观上这些优秀公诉人才也无法集中精力办理案件。”上海市人民检察院第二分院公诉处副处长、主任检察官奚山青说。

  相似的现象还出现在检察院的其他人员身上,比如检察技术人员,计算机专业出身的人到了检察院,因为行政级别的晋升一定程度上与职称相关,但检察院只有助理检察员、检察员等法律专业职称。“这让一部分非法律专业出身的人,为了晋升只能转而捧起法律书本,参加国家统一司法考试,运气好的可以考上,但他们的专长不是法律而是计算机。”孙丽娟说。

  司法改革后,检察官实行专业职务序列管理,分检察官、高级检察官、大检察官三大类,上海检察官等级由低到高分为九个等级,实行按期晋升和择优选升相结合的制度。检察官不再“套”行政职务序列,三级高级检察官及以下均实行按年限自然晋升,优秀的可以提前晋升,检察官有稳定的职业预期,不为升迁而分心,增强他们对于法律的忠诚感、职业的稳定感,也可以确保检察官队伍的高度职业化、精英化。而其他检察辅助人员也有相应晋升空间。

  “在岗位意向调查中,绝大部分综合部门有执法办案经历的检察人员都愿意回归业务部门。”闵行区人民检察院政治部副主任杨珍说。

  取消三级审批

  除了检察官员额制外,检察改革试点的另一项重心是检察权运行机制的改革,核心是落实检察官办案责任制。

  长期以来,检察机关实行“三级审批制”,行政管理色彩明显。这一办案模式的弊端日益凸显:一是层层把关,程序繁琐,办案效率低;二是职责不清,容易助长承办人员的依赖心理,错案责任追究很难得到落实。

  “根据有关的规定,重大疑难复杂案件尤其是职务犯罪案件、复杂的经济犯罪案件等以前往往需要三级审批,这种审批模式一方面有点类似于行政化管理,另一方面不利于明确责任主体、造成办案责任混淆,也不符合司法办案规律。”徐汇区人民检察院公诉科主任检察官王晶说,“改革后,检察官可以在授权范围内自行作出决定,并对案件的处理决定终身负责。”

  王晶举例说,比如我经手的一个案件,一人公司的负责人将公司的钱据为己有,严重侵犯了他人的财产性权益,对社会造成危害,但是这种行为是否构成犯罪,这是一个有争议的问题,改革之前往往需要提请三级审批,但现在,作为检察官,我可以在授权范围内直接决定起诉,并对该审查决定负责。

  省去了层层审批的环节,办案效率显然有所提高,以闵行区人民检察院为例,推行主任检察官制度后,案件办理由三级审批变为由主任检察官审核或审批决定,提高了办案效率,该院办理审查起诉案件平均天数比2013年同期缩短3.52天。

  不过,从三级审批骤然直接改为检察官一人决定,这如何保障案件的质量和司法的公平?“改革的最终目标肯定是检察官办案责任制,在过渡期内逐步从主任检察官负责制过渡到检察官负责制,现在部分检察院也是根据其自身情况正在试点过程中。”上海市人民检察院司改推进办人员介绍。区别在于,主任检察官是改变承办检察官的决定,还是仅仅进行审核而不能改变检察官的审查决定。

  其实,“主任检察官办案责任制”并非是此次司法改革新增的内容,2013年底它就作为最高人民检察院专项试点工作之一,上海正是最高检确定的7个试点省市之一。而事实上,早在2011年上海已经在闵行、浦东两家基层检察院予以了先行探索。

  2014年上半年,上海将上述试点扩大至静安、宝山、青浦、徐汇、嘉定等5家基层检察院。不过需要强调的是,检察官责任制主要是针对刑事检察办案,但检察院不单单只有此项工作,比如涉及职务犯罪的侦查及诉讼监督工作还是在主任检察官的主持或带领下开展办案工作。

  因此,在此次司法改革中,主任检察官负责制和检察官负责制在不同检察院和检察院的不同部门之间分别探索试点,并逐步完善。

  权力清单正在梳理总结

  简化三级审批,意味着大幅度放权给检察官,那么检察官到底可以行使哪些权力,行使到何种程度?

  这就需要一份检察官权力清单。目前,上海检察机关四家试点单位采取了不同的方式,二分院使用正面清单,即对检察官可以行使的权力一一列明;宝山区人民检察院则是采用负面清单,除清单上的事项,其余的检察官都可以自行决定。

  作为全国唯一一家分院层面的司法改革先行先试单位,上海市人民检察院第二分院在设置检察官办案权限方面有更多的思考。

  该院政治部副主任陈宏说:“不同于基层院,分院办理的重大、疑难和复杂案件多,这一特殊性决定了并非所有的办案权力都能下放给检察官。比如,对以检察机关名义作出不批捕、不起诉等终结性决定的权力,应由检察长或检委会行使。再比如,对限制人身自由、冻结财产等影响公民宪法权利的重大事项,必须履行严格的审批程序。”

  目前,上海市人民检察院第二分院已将各业务部门的职权进行了梳理,拟定了检察官办案权力清单,该份权力清单正在提请检委会讨论,不久将实施。

  对于权力清单,上海市人民检察院目前已经有了相对明确的规定,主要采取负面清单的方式予以明确,即除刑事案件采取强制措施、不批捕、不起诉、撤回起诉、抗诉以及对职务犯罪案件的立案、不立案、撤销案件等重大决定应当由检察长或者检察委员会依法行使外,其余职权均授权主任检察官、检察官依法行使。今后,将根据各个试点院试点探索情况来进一步调整,上海市人民检察院司改推进办的人员介绍。

  目前,四个试点检察院试点经验和成熟做法正在梳理总结中。

  落实终身责任制

  落实检察官办案责任制后,检察机关传统的管理模式将被打破,放权给检察官的同时,上海市人民检察院强化了办案监督制约机制。

  “今后,对检察官办案的处理决定一般不再审批,但是对于他办案的过程,是不是合法合规,我们要更加严格地监督和考量。”上海市人民检察院司改推进办的人员介绍。

  不审批不等于不要审核,今后,在公诉、批捕等刑检部门,主任检察官对承办检察官作出的决定有审核权而不是审批权。承办检察官在做出法律决定前须报主任检察官审核,审核意见均应做到书面明示,做到有据可查,便于责任认定。当主任检察官审核意见与承办检察官意见发生分歧时,如果承办检察官不接受主任检察官审核意见的,可召开主任检察官联席会议,提出建议供承办检察官参考;对于存在重大分歧的案件和事项,应当提交检察长或检委会决定。

  除了常规的案件管理和考核之外,上海检察机关还建立了具有特定情形案件的重点评查制度和特定案件交付个案评鉴制度,对自侦案件不起诉或撤案、捕后不诉、提起公诉后撤回起诉、提请抗诉后上级院不支抗等情形以及疑难、复杂和有重大社会影响的重点案件等,将实施重点监控和质量评查,明确责任,确保办案质量。

  此外,对此前建立的检察官执法档案进行完善,全面记录和掌握检察官办案数量、质量效果以及办案中是否有违纪违法等情形。健全检察官办案责任考评机制,并将考评和评查结果作为检察官等级晋升、奖惩的重要依据,实行“谁办案、谁负责”,检察官对其所办案件质量终身负责。

  检务公开也是另一种有利的监督工具。对于疑难复杂以及在检察阶段作出终局性决定的案件,探索实行公开听证和公开宣告。运用信息化手段推进执法办案程序和结果的公开,做好执法办案信息告知和查询、法律文书公开查询、重大案件信息和典型案例的发布等事项。加大新闻发布和宣传力度,健全完善民意收集办理和反馈机制。