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上海市监察委挂牌成立
国家监察体制改革下的是怎样一盘棋?

2018年01月30日 来源:上观新闻 作者:李锦峰

  1月29日上午,上海市监察委员会正式挂牌成立,标志着上海按照中央统一部署,全面如期完成市区两级监察委组建挂牌,也意味着上海深化监察体制改革试点工作迈出关键一步。

  深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是国家监督制度的顶层设计。国家监察体制改革将实现党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一,畅通纪法衔接、清除监督死角,用制度为全面从严治党保驾护航。如今,改革试点工作有序展开,相关经验已经在地方和国家层面做出了有益总结,推广工作陆续在全国铺开;《国家监察法(草案)》已面向社会公示,正式成文法的通过施行指日可待。在此背景下,正确认识国家监察体制改革的重要意义就显得极为必要了。

  把制度优势转化为治理效能

  十九大报告提出要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。在这一语境下,国家监察体制改革就不能简单理解为建立一个党统一领导下的国家反腐败工作机构,而应当理解为健全党和国家监督体系的主要动作,最终是要将制度优势转化为治理效能,提升国家治理能力,推进国家治理体系和治理能力现代化。

  健全党和国家监督体系是由我国“大政府”、“大社会”的现实情况决定的。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。在党的领导下,只有党政分工,没有党政分开。我国现行政治体制特点决定了所有行使公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴,都要履行全心全意为人民服务的根本宗旨,都始终代表最广大人民的根本利益。既然一切权力属于人民、为了人民,那么一切权力都要对人民负责、受人民监督。

  监察委员会由同级人民代表大会选举产生,体现了权力属于人民、人民监督权力的宪法精神。人民代表大会监督监察委员会的方式局限于会议期间对其工作报告的审议。人大常委会的监督更加常规。监察委员会应主动及时地将全年监察工作中的重大问题,履行监督、调查、处置职责的情况,向本级人大常委会报告,使监察工作自觉置于本级人民代表大会的监督之下。

  通过监察体制改革的制度创新,党的主张成为国家意志,改革的成果得以固化。省(市)级监察委员会由同级人民代表大会产生的制度安排,既表明了国家监察工作的重要性,又表明了监察权力来源的正当性。监察委员会由人民代表大会产生,它就获得了与“一府两院”(政府、法院、检察院)同等的政治地位,具有很高的权威性,同时在“一府两院”之外独立运作。

  改革要求将县级以上地方各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会;明确了六大类监察对象,包括国家公务员法所规定的国家公职人员,由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员,国有企业的管理人员,公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员,群众自治组织中的管理人员,以及其他依法行使公共职务的人员;规定监察委员会具有调查、监督、处置三项职责权限和十二项调查手段。

  于是,规范公权力运行的监督在国家最高层面得到加强,依规治党与依法治国互相推进、相得益彰。一方面,国家监察体制改革是实现“全面从严”的重要抓手,是推动全面从严治党向纵深发展的战略举措,是夺取反腐败斗争压倒性胜利的必然要求。另一方面,集中统一、权威高效的监察委员会实现了侦查和监督职能的深度融合,规范公权力的资源、手段得到了丰富和强化。

  体制改革的优势迅速通过治理效能的提高展现出来。推进国家监察体制改革,实现了由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变,使国家监督体制机制更加科学完善。独立国家监察机构的成立,理顺了监察权与立法、行政、司法权的关系,将前者提升为国家主要权力之一;打破了监督力量交叉重叠、各自为战,难以有效发挥作用的困局;解决了党的纪律检查无法覆盖所有国家公职人员,党内监督与国家监督不匹配的难题;提升了调查手段的法制化和权威性,国家监察机构固然能够加强反腐败力度,但打击职务犯罪也是其职责所在,而且更能体现全面覆盖、全面监察的改革要求。

  党委承担主责,纪委负有专责

  深化国家监察体制改革,只有在党的集中统一领导下才能有序推进。党委能否靠前指挥、扛起改革主体责任直接关系到改革成败,这不仅意味着党委是领导主体,同时也是落实主体、推进主体。

  将改革试点作为重要政治任务,列入党委常委会重要议事日程,是各省区市推进改革试点工作的共同特征。全国28个省区市均按照党中央要求成立党委书记担任组长的深化监察体制改革试点工作小组。各省区市党委书记带头当好“施工队长”,站在改革第一线靠前指挥,保证落实党中央决策部署不走样、不跑偏。有了党委的集中统一领导,人大、组织、政法等有关单位协调配合更加顺畅,既能抓好职责范围内的任务落实,又能服务全局开展推进工作。

  各省区市纪委负有专门责任,在党委领导下,充分发挥牵头抓总作用,通过“细致谋划、扎实推进,做好试点方案的组织实施和具体落实”。从试点方案的起草,到有关机构设置、职能职责明确、办公场所协调、问题线索办理衔接、各部门间的统筹等工作,都需要纪委一一安排、协调。为确保改革试点工作高质量推进,各省区市纪委采取实地调研、检查基础台账、召开座谈会等多种形式,深入了解改革进展情况,现场提出有针对性的指导意见,逐一答复和帮助解决实际困难。

  突出工作重点,把握关键环节

  国家监察体制改革要顺利推进、取得实效,必须突出工作重点,把握关键环节。为此,各地集中抓好职能划转、机构设置和人员转隶,强化前期调研摸底,将机构编制底数、转隶人员底数、思想动态底数切实弄清,做到了人员编制必清、机构设置必清、问题线索必清。在此基础上,扎实做好问题线索移交,稳妥做好新老业务衔接,强化工作流程磨合和人员融合,做到了工作不空档、不断线。

  从各地实践来看,监察体制改革能否顺利推进,取得实际效果,转隶是其中关键。按照时间服从质量的原则,监察委员会组建工作需要成熟一个组建一个,而不是“一刀切”、“一窝蜂”;纪委、政法委指导检察机关配合职能划转和工作衔接,组织、编办及财政等有关部门深入研究解决转隶涉及的机构编制、干部配备、经费保障等问题;检察机关讲政治顾大局,努力做好转隶人员思想工作,协助把好入口关,特别是政治关、廉洁关,重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门、案件审理部门人员力量。转隶之后,通过人员混编、统一调配,确保机构合理、人岗相适;以新老搭配、交叉搭配的方式,把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门,熟悉法律文书和诉讼业务的干部充实到审理部门。

  在调查手段的集中性与制度化方面,以“留置”取代“两规”是其中最重要的变革。用留置取代“两规”,让国家监察体制改革在法治化的轨道上全面推进。对留置审批程序、使用条件、使用期限等作出严格的法律限制,意味着留置的审批权力是特定的,留置措施的期限是确定的,留置的条件也更加明晰。这一措施不仅解决了长期困扰反腐败的法治难题,进一步推动了反腐败工作的制度化,还将倒逼监察机关把调查的基础工作做扎实,前期核查工作不到位不充分就不能立案,保障权力的正确行使。监察委员会与公安机关分工合作,前者负责留置讯问,后者负责留置安全。同时,留置过程必须全程同步录音录像。确保严格规范、谨慎稳妥使用留置措施,为依法有效开展监察提供有力保障。

  做好工作衔接,确保运转通畅

  监察体制改革涉及监察权的整合与统一,改变了过去监察权分设在政府、检察院、法院、公安机关,让它们既当裁判又当运动员的状况。监察体制改革之后,调查权、公诉权、审判权各自独立运行,相互配合并相互制约。理顺这些监察权的外部权力关系,既有利于体现司法的公正,又有利于促进国家的有效治理。同时,监察委员会作为执纪、调查机构,本身也面临与执纪、执法衔接的问题。

  在改革落实阶段,通过政法委的组织协调,监察机关与公安机关、检察机关、审判机关沟通协作,能够实现监察程序与司法程序有序对接、监察机关与司法执法机关相互制衡。通过完善监察委员会与执法机关、司法机关、审计机关的协调衔接,有利于推进线索处置、证据转换、案件移交等环节的顺畅运转。此外,还要严格监督执纪问责和监督调查处置的规矩,确保监察委员会自觉接受人大监督、法律监督和社会监督。

  在监察委员会内部则要统一执纪与执法工作,推进纪法衔接顺畅。实行监察体制改革,“两委”合署办公,纪检监察机关既是党的监督执纪问责机关,又是国家执法部门。目前各地经验主要根据对象身份、案件性质分类处理或混合处理,职责不清、对接不明的问题依然存在,解决这些问题才能真正做到依规治党与依法治国有机融合。因此,党的纪律检查委员会与监察委员会在职能方面如何衔接,是推进工作需要重点关注的问题之一。