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上海法院:将司法建议纳入审判管理工作中

2015年01月08日 来源:人民法院报 作者:卫建萍 汤峥鸣

  强管理、重规范、善沟通、求效果,是上海法院司法建议的工作主题。记者了解到,自2009年以来,上海将司法建议工作纳入审判管理的职责范畴,从制定规范到推进落实,从注重发送到反馈跟踪,形成了较为有效的工作机制。据统计,截至2014年底,上海三级法院已制发司法建议3218条,编撰各类审判白皮书386份。他们的工作有哪些特点,成效怎样?近日,记者来到上海市高级人民法院及司法建议工作先进单位——上海黄浦区人民法院,对此进行了专题采访。

  定位精准关注民生

  法院的审判活动是社会经济生活的晴雨表,食品安全、医患纠纷、消费者权益等案件的审理和判决,直接影响着每个人的日常生活。记者注意到,在上海黄浦区法院近年来发布的各类司法建议中,涉及民生类案件的建议超过一半,涵盖了社会生活的方方面面。

  2013年2月,曾引发社会广泛关注的上海首批地沟油火锅案件在黄浦区法院宣判,2起案件4名被告人因犯生产、销售有毒、有害食品罪而分别受到了法律的严惩。案件虽然审结了,但社会公众围绕该案的讨论并未结束。监管有没有漏洞?行业潜规则为什么长期存在?怎样切实守护舌尖上的安全?

  一连串的问题不仅是公众关注的热点,同样也是审理此案的黄浦法院刑庭庭长闵灏思索的问题。

  “犯罪的原因,一方面是部分不法商贩法制意识淡薄、道德水平低下、诚信经营理念缺失、盲目追求经济利益、漠视社会责任直接导致的结果;而另一方面,地沟油之所以流向餐桌,也与个别食品安全监管部门监管不及时、不到位有较大关系。”闵灏分析说,“安全监管过程中存在的疏漏让餐饮行业油品流向的所谓潜规则找到了生存的空间。”

  为此,上海市黄浦法院向区食品药品监督管理部门发函,建议其从加强对重点食品生产经营者的安全监管力度,加快完善食品安全鉴定检测体系和动员全社会广泛参与食品安全监管三方面进一步完善监管制度。

  接到法院的建议后,食药监部门立即调研制定了多条旨在提高监管针对性和有效性的改进措施,如针对重点品种、重点单位、重点地区、重点时段开展“全覆盖、高频次”的监督检查;采取错时监管、交叉执法、双轨制督查手段,等等。

  “司法建议接上地气,才会有更强的生命力。”黄浦区法院审判管理办公室主任杨颖告诉记者,聚焦社会热点,立足百姓视角已成为该院司法建议工作的重要切入点。

  记者查阅有关资料获悉,我国的司法建议制度创立于1980年,当时的要求是人民法院在审判工作中,以预防纠纷和犯罪发生为目的,针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题,提出健全规章制度,堵塞漏洞,改进和完善管理工作的建议。2012年3月,最高人民法院下发《关于加强司法建议工作的意见》,使相关工作得以进一步推进。这30多年间,我国社会发生了翻天覆地的变化,各种各样的民事、经济纠纷交由司法解决,也因此,法院在行使审判权过程中,能够更多地发现涉及民生的与社会管理、行业规范等相关的,在制度以及行为上存在的问题或者漏洞。

  记者注意到,在做好个案司法建议的同时,黄浦法院还每年定期发布劳动争议、医疗纠纷、消费者权益保护、道路交通事故、信用卡纠纷等涉民生案件综合性审判白皮书。这些案件审理情况的报告以其庞大的数据汇聚、准确的问题分析,以及中肯的意见建议,受到了有关部门和社会公众的普遍欢迎。

  机制健全提升质量

  推进司法建议工作,制度是基础。上海法院立足于机制构建,力争实现司法建议工作科学规范与持续发展。

  据介绍,早在2009年,上海法院就制定了《关于进一步加强司法建议工作的若干规定》,此后经2010年和2013年两次修订而日臻完善。司法建议首先要有一个比较好的发现与研判机制。“我们强调一线办案法官要善于找问题,调研人员要善于想办法,各级领导要善于抓质量,努力做到问题发现及时、调研分析深入、对策建议合理。”上海高院审判管理办公室副主任唐震介绍说。

  胡晓爽是黄浦法院刑庭的一名法官。去年10月22日下午,他们一行来到位于上海市崇明县长兴岛的一家国有大型船舶制造企业进行调研走访。

  “我们通过加强招工审核、优化流程管理、加强巡逻力量等方式,目前,里应外合由水面进入厂区实施违法犯罪的行为已基本被杜绝。”这家企业安全保卫部门的负责人介绍说。

  据了解,这次座谈缘于黄浦法院给该企业发出的一份司法建议书。去年5月,该院审理了一起职务侵占案件,7名被告人利用职务之便将单位内存放的电缆线偷偷运出厂区占为己有,涉案金额达38.9万元。让此案主审法官胡晓爽感到意外的是,这已经是该院作为指定管辖法院审理的第7起涉及该企业的刑事案件。从2011年开始,累计已有26名被告人在该企业实施盗窃、职务侵占等犯罪活动而被判刑。

  同一企业连续数年案发率如此之高实属罕见。是什么原因导致发案率居高不下?企业管理有没有漏洞?黄浦区法院的司法建议问题发现研判机制迅速启动,一个由主审法官、审判长、庭长、调研骨干共同参与的司法建议编写团队立即着手对该公司过往案件进行调研分析。

  原来,岛上的这家企业占地面积350万平方米,职工多达3万人。船舶制造的特殊性又使得厂区与长江水面直接相通。巨大的产能、特殊的厂区环境和庞大的职工队伍使这家公司在安全保卫、生产物资流转、员工法制教育等方面都存在着一定的漏洞和问题,而这些又反过来制约着企业的发展。经过充分研讨,黄浦法院提出了包括加强生产物资存放和流转的规范管理,加强对外协单位人员的监督管理等5个方面的意见建议。

  这些建议被企业悉数采纳。之后,法院又多次与企业沟通反馈内容的落实情况,并安排回访座谈,帮助企业落实建章立制、堵塞漏洞。

  “司法建议的最大价值就在于,法官能够从居中裁判的冷静视角,发现社会管理中存在的漏洞或者风险,通过提醒、提示相关责任单位或部门,采取针对性措施。”唐震说。

  2013年7月至9月间,黄浦法院连续审理了数起涉及吸毒人员脱毒治疗替代药物美沙酮的贩毒案件。由于对受治者的服药过程缺乏有效监督,美沙酮口服液被以口含方式外流。原本为帮助吸毒人员抑制毒瘾而设立的治疗机构不幸成了毒品的来源。

  为此,法院就加强服药监督、严格遵守处方剂量、加大禁毒宣教力度等向社区药物维持治疗门诊发出司法建议。该院还专门将案件审理情况制作成视频在治疗机构内滚动播放。区禁毒办也高度重视,立即会同公安、卫计委、社工等共同调研,切实强化药物监管措施。法院还制作展板,共同参与对戒毒人员的普法宣传。

  跟踪反馈务求实效

  上海法院的局域网上建有覆盖三级法院的司法建议信息库,借助该信息系统,上海各家法院的每一条司法建议都一一记录在案,且每家法院司法建议工作总体数据,每条建议所处的状态都能实时、动态地呈现出来。

  “运用这一平台,我们着重在司法建议的反馈落实上下功夫,使司法建议发得出去,收得到回复,并最终落到实处。”杨颖说。据统计,2013年以来,黄浦法院共发送司法建议书62份、审判白皮书11份。截至目前,其中的54份司法建议书得到被建议单位的采纳,采纳率达87.1%。

  上海黄浦法院不仅对判决结案的案件积极发送司法建议,对有些经调解化解了矛盾的,也积极向相关单位建言献策,努力促进矛盾纠纷从源头解决。

  近年来,航空公司与乘客之间因服务质量引发的纠纷一再发生。2012年9月的一天,张女士持机票、签证等兴冲冲赶到浦东机场准备登机前往捷克共和国的布拉格市,不料被告知因她不能提供捷克的签证,无法登机。张女士认为,自己持有比利时出具的申根签证,当初购票时航空公司并未提出过能否出境的异议,直到登机之际才告知无法成行。她认为航空公司方面应承担责任,故诉请其赔偿自己的全部损失。

  此案中,航空公司按照有关政策规定拒绝张女士登机,看似并无过错,但其工作瑕疵仍然引起了法官的注意。案件最终虽然以调解结案,但黄浦法院还是给航空公司发出了司法建议。1个月后,航空公司致函该院,表示将加强与售票代理人及旅客之间的沟通,通过网站、社交网络等各种渠道告知与更新出游资讯,同时要求售票点主动提示旅客在出游前关注相关国家对旅游证件的具体要求。

  记者了解到,航空公司之所以能如此积极到位的落实反馈,与法官对司法建议的全程跟踪密不可分。该份建议发出后,法官曾数次与该公司法务部门进行联系,一方面帮助企业制定行之有效的改进措施,同时也督促企业积极落实反馈。

  “根据高院的规定,司法建议发出3个月后,如果还没有收到反馈意见,法官就要主动与被建议单位联系,要求提供反馈情况;被建议单位仍不反馈的,承办人员应在30天内向其主管部门或上级部门反映情况。”杨颖告诉记者,实践中确有一些单位几经督促,仍然毫无反应的。这些建议都被计入了司法建议信息库的“超期未反馈”的数字中。

  促进反馈整改,黄浦法院抓两个方面。一方面是积极开拓与市、区相关政府机关、社会组织等部门的长效联系机制,使司法建议和审判白皮书的工作从过去的法院一家单向发送,变成多部门协作,制发更有针对性和操作性的意见建议,不断提升建议质量。

  而另一方面,由于地处上海的行政中心,黄浦法院受理的行政案件占到了上海法院的五分之一,各类行政机关因此也成为司法建议的受文“大户”。基于这一情况,该院在向行政机关发送司法建议书时,大多会同时抄送给同级的政府法制主管部门,而涉及本区的建议书还会上报区人大常委会,通过人大监督的方式督促行政机关改进工作。

  记者通过查询司法建议信息库发现,目前上海法院司法建议的反馈采纳率在八成以上。“我们通过对全市超期未反馈建议的分析研究,能够进一步发现司法建议存在的不足和质量提升的空间,从这一角度而言,对我们的工作也有很好的促进作用。”唐震向记者表示。