法治评论

立法有过错也应当追责

2017年07月26日 来源:中国青年报

  近日,中办、国办就甘肃省祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报。通报指出,按照党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致的原则,决定对相关责任单位和责任人进行严肃问责。引人关注的是,该通报专门提出了对修正《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中失职、渎职的相关单位和责任人追责的要求。

  长期以来,由于立法工作特别是人大立法都采取“一人一票,少数服从多数”的表决机制,因立法过错被追责的案例非常少见。不过,这并不意味着立法都能真正体现民意、体现科学性,更不意味着立法中就没有人为的、本可避免的过错。

  事实上,这些年,在地方立法中,因不尊重民意、不认真审查把关而导致的立法失职不仅是一例两例。

  比如,前些年,有的地方在制定征地拆迁方面的地方性法规时,虽然有些条文明显违背了物权法、土地法等国家立法,但不管是在政府法制机构的审查还是人大审议中,都能一路绿灯通行,并不是没人发现其中的问题,只是因为有些条文是党委主要领导定的,因而就“不允许讨论”,从而导致问题法规的产生。

  再比如,有的地方法规草案在征求意见时,各方面的意见非常集中,认为某些条款需要修改,但主办者却擅自将这些意见“过滤”或者轻描淡写,从而没能成为审议者关注的重点,出台的法规也就未能准确反映民意,等等。

  立法出现重大过错,至少有以下几种情形需要追责:

  第一,负有审查把关责任的单位和人员不认真履行职责,导致明显违背上位法的法规规章被通过。比如,凡是政府常务会议审议通过的法规规章草案,一般都要经过政府法制机构审查,如果政府法制机构不认真履行职责,至少要承担失职渎职方面的责任。在人大常委会审议过程中,人大常委会内设工作机构如果不认真履职,也可能会出现类似问题。

  第二,负责意见收集的机构和人员,对于公众或者相关单位、人员的意见,不认真收集、整理和汇总,甚至故意隐瞒一些重要意见。

  第三,领导人员利用职权,强行干预立法,导致立法违反民意和科学性的,或者严重违反法定程序的。

  第四,对于已经生效的、明知有问题的立法,不按规定程序备案,或者对于公众提出的要求审查修改的合理建议拒不研究处理的,等等。

  此外,立法追责,也有赖于我们立法过程中记录制度的完善,要把立法过程中所有的重大问题认真登记、全程留痕,如果没有完整、真实的记录,立法责任也可能难以落实。

  当然,我们也必须明确,由于立法工作的特殊性,在许多情况下,即使通过的法规规章有问题,也是不能追责的。比如,在人大或者人大常委会审议过程中,不管代表或者常委会委员的发言是否有错误,是否因部分代表或者常委会委员的错误观点导致“问题立法”被通过,我们都不能追究发言者的责任。因为依照法律规定,代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。如果是真正尊重了程序和民意,严格按照“一人一票,少数服从多数”的原则通过的地方性法规,即使有重大问题,也只能依法纠正,不能追究立法者特别是在人大会议上发言或者表决者的责任。

  2015年修改的立法法赋予了所有设区的市以地方立法权,地方立法扩权后,会否产生立法“任性”问题,一直为社会各界所担忧。这次对修正《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中失职、渎职的相关单位和责任人追责,对各地来说,无疑都是一个及时的警醒。