法治评论

城管执法需要更加名正言顺

2017年04月01日 来源:南方日报

  历经近半年的征求意见,用于规范城管执法活动的《城市管理执法办法》将于5月1日正式实施。这也意味着,城市管理执法20多年来的制度缺失将正式结束。

  由住建部出台的这个《办法》,在法律位阶上属于部门规章,法律效力相对有限。饶是如此,意义依然重大,比如明确了住建部为城市管理执法的主管部门,并为城市管理执法及其执法依据进一步正名。在过去很长一段时间内,大众对城管产生不少误解和偏见,很大程度上就是因为城管执法的“名不正言不顺”。比如,有人把城管形容成“一种警察力量”,还有人认为城管是“地方执法者”。如果仔细查看,关系到城管执法的法律法规虽然也不少,但唯一有点针对性的规章制度还是来自于上世纪的《城市监察规定》,适用性相当有限。《办法》不仅弥补了城市管理执法的法律缺失状态,更重点解答了一些关键问题和公众疑问,有几个亮点不得不提。

  首先是明确了城市管理的执法范围。城管到底管什么?如果从此前的监察规定来看,主要是管城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等,但从人们印象来看,城管负责的具体范围可能更大。《办法》不仅明确城管具有住房城乡建设领域的行政处罚权,更明确它还具有“环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权”。其次是明确了城市管理的执法程序问题。比如,要求持证上岗,要求统一执法制式服装和标识,执法的时候必须配备执法记录仪,主要意图就是努力做到执法过程规范化。第三是更加明确了执法主体。以前不少问题都是让协管人员“背锅”,在《办法》中,不仅要求严格招录程序、资格条件,还规定协管人员产生的法律后果“由本级城市管理执法主管部门承担。”

  在这些亮点中,最为人称道的是持证上岗、配备执法记录仪,这是因为城市管理执法中比较突出的问题就是暴力执法。为了改善公众印象,这些年还出现了不少“下跪执法”“眼神执法”等。但城管作为权力执行的具体人,和执法对象之间难免会产生冲突。通过合理划分协管人员的法律责任,配备执法记录仪等,必将能够促进城管执法的规范化。但还有一个很重要的问题,就是尽管配备了执法记录仪,也有很多公众怀疑城管执法的合法性问题。比如有观点认为,城管可以驱赶小贩,但没权力进行查封和扣押。这背后关系到如何看待城管执法,它究竟是部门执法权还是综合执法权?

  从管理范围来看,城管的执法权是扩散性的,因此很像是类似于警察权的综合执法权,但考虑到《办法》只是部门规章,这种执法权又是限定在部门之内,和很多部门的执法权是平行关系。举个例子,假如遇到商品假冒伪劣等问题,这是工商局该管的范围,但要是同时还存在占道经营问题,这就属于城管部门的管理范围了。看起来不难协调,但在执法过程中,工商局有现场取证、查封扣押权力,城管执法也有这些权力,就难免会遇到执法权打架问题。因此,这个问题关系到如何认定城市管理的执法权,需要行政法规或者人大法律层面上作说明,以厘清和其他部门执法权之间的关系,给城管执法权以更强有力的合法性。

  尽管如此,《办法》对于城管执法来说依然是一剂强心针。它虽然以部门规章的形式出台,但希望通过对执法主体、执法范围尤其是执法程序的明确规定,期待城管执法状况能得到有效改观。