法治评论

对任性的"红头文件"要说不

2017年02月08日 来源:南方日报

  “复婚不准操办酒席”“双方均为再婚的不准操办酒席”“违者礼金一律‘没收’”……这是贵州某县县委办公室、县政府办公室印发的“红头文件”,意在规范管理县辖区内所有城乡居民操办酒席。近日,《人民日报》撰文称,这样的“红头文件”,名曰“规范”但却不规范,是头顶“红头”滥用权。

  文首列机关名称、文末盖着大公章,“红头文件”向以严肃、权威形象示人。不过,可别把“红头文件”错当法律禁区,它的本质是行政规范性文件,是政府公共决策的直接表现形式。在位阶上,它属于非立法性文件,效力要远低于法律和行政法规;在执行上,“规范”二字恰如其分,说到底它以具体规制为目的。既然只是文件,是政策的具体执行,有没有可能犯错?当然有,虽然头顶“红头”,但很多时候存在随意、任性的特点,盖个章就能出街,不被接受、不被理解也是正常的。

  但也需要注意,“红头文件”在很多时候未必无迹可循。比如有地方曾出台“彩礼指导标准”,这是切中了大众感知。河南年前曾全省禁鞭炮,而细究之下,这个规定是当地环境污染防治攻坚办提出的,意在治霾。贵州对操办酒席开刀,初衷是为了规范当地风气。要是细问下去,似乎初衷总是好的。然而好心办坏事,表面上是“用力过猛”,没有把握好尺度和边界,但问题的严重程度可能更甚,它背后是一种“滥权心态”。当大众对某些“红头文件”表示不满时,政府能轻松收回,虽然对这种过而能改可以称赞一下,但朝令夕改也在一定程度上损害了政府的公信力。

  一份规范性的“红头文件”至少要处理好两个问题:首先,要有实际约束力。从规制主体来看,“红头文件”要对公民、法人或者其他组织的权益产生直接影响,有没有可行性,只要问一下这些规制主体就清楚了。其次,要绝对服从于上位法。有些文件和法律打架,这当然不可能有规范性;有些文件不和上位法直接冲突,但却减损了公民权利、增加了公民义务,立法法作为“管法的法”,就对这些原则表述得很清楚,要掌握并不难。而那些任性没道理的“红头文件”,这两项工作基本上都没有做好,既没约束力,也不符合法治精神。

  “法无授权不可为,法不禁止即自由。”“红头文件”是否合法合规,一定要看有没有遵循“权力法授”原则。就目前来看,对“红头文件”主要存在两方面规制,一是前置审查,包括建立权力清单制度,保证“有权不可任性”,还要对文件进行备案、编号,经过仔细审议出台;二是后置审查,主要是对规范性文件的审查和清理制度,还有司法审查制度。比如最高法就有司法解释称:“规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。”

  就当前来看,可以在前置审查上多下些功夫。比如,由当地法制办对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发,对于那些缺乏立法必要性的、重复规定性的文件,不予编号、不予制定,对那些可发可不发的规范性文件,可以一律不发。只有从数量和质量上进行统一把控,严格遵循“权力法授”原则,才能更有效遏制任性的“红头文件”。再配合一定时间段的文件事后审查、清理,才更能保证行政法规性文件的权威性、严肃性。