法治评论

完善产权保护从依法治权做起

2016年12月23日 来源:新京报

  产权保护制度的最基础要义就在于,让权力成为维护经济社会良好秩序的公平第三方,将权力规制在程序正义而非仅强调实质内容正义的法律框架体系内。

  12月16日,中央会议正式闭幕。本次会议强调,要加强产权保护制度建设,抓紧编纂民法典,加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。就在一个月前,中共中央、国务院正式发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,旨在从顶层设计上为搭建更为完善的产权制度提供政策指引。

  如果说民生改善为经济发展提供了有效的激励机制,那么完善产权保护则是为经济社会转型发展构筑透明性担保的制度体系,是供给侧改革由意愿共识迈向行为共识的基础保障。

  早在春秋时期,古人对产权制度在经济方面的基石作用就有着清晰认识。孟子尝言,“民之为道也,有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”。《意见》正视了目前在产权保护上存在的诸多问题,如部分权力对权利的傲慢、甚至侵犯,部分地方政府在信守践诺方面存在的瑕疵,及亟待完善的产权保护法律等,为各界营造可期许的愿景。

  鉴于很多侵犯私权案件发生在2004年“私有财产不受侵犯”入宪后,对于《意见》所提出的“公私财产权平等保护”,各界期待着一个更长效的产权制度体系,但也对能否完善产权制度心存不安。

  不过,产权保护制度完善是个渐进性过程,若对《意见》寄望过高,认为产权问题仅靠修改几部法律和制度就能得到彻底解决,可能将问题过于简单化。要构建完善的产权制度体系,既需要有决心也要有耐心。

  法律条文的改变,比让各级政府官员形成“公私财产平等保护”的意愿和行为共识要容易。因为这涉及人们对权力与权利关系的新释义,如何厘清政府与市场边界,以及对法治的认知。

  基于公法而非习惯法的角度看,法治协调的是权力与权利的关系,本质是防止权力对权利的侵害,并依照法的原则为合法权利创造公平运行的环境,而非靠权力自觉。

  产权保护制度的最基础要义就在于,通过依法行权,将权力严格厘定在为经济社会提供透明性担保,和防护型保障的制度场域内,让权力成为维护经济社会良好秩序的公平第三方,将权力规制在程序正义而非仅强调实质内容正义的法律框架体系内。

  目前,有关部门在对行政公权力的设计等问题上,主要致力于为市场主体提供实质内容的权利保护。然而,权力一旦进入产权实质内容的纠纷,却可能存在与权利当事人并不相同的立场、利益和价值判断,这就致使行政权力在很多方面代行了司法裁判的职责,进而导致了权力直接干预、处置私人产权的事件发生,如近年来因权力对权利侵犯而促生的经济案件就不时发生。

  11月初,张维迎在与林毅夫就产业政策辩论中指出,市场的外部性问题,实际上是一种对个体合法产权的侵犯。如污染是在侵犯个体的健康权,但通过权力进行实质内容的强制规范,所招致的成本却非常昂贵。比如,虽然联合国就气候变化问题牵头推动建立有关框架公约,并达成了《巴黎气候协定》,但至今依然面临许多变数,而且即便付诸实施,执行成本也十分高昂。为此,许多学者认为,其问题就在于未能有效地基于私法和习惯法,将更为微观个体的健康权当作个体产权,导致了政府间协议的落实面临昂贵的交易成本,和多层次的协调难度,甚至可能在践行中,由于排放权分配问题而导致权力对私人合法权利的侵犯。

  受到社会高度关注的许多产权案例浮出水面,且当事人的合法权益长期得不到伸张,增加了民营企业家的不安全感,致使许多民企要么担心做大做强后被部分不法行为侵害,而不愿追加投资;要么想方设法寻找权力者庇荫,甚至兴起新一轮挂靠公有部门热,加剧产权的模糊和复杂性。更值得警惕的是,部分所谓的民营企业向权力靠拢,与权力合谋寻租设租,侵犯其他民营企业的合法权利。

  《意见》明确完善政府信守践诺的机制,就是要从根本上通过法律对权力进行规制,营造全社会重视产权保护的制度环境。这就需要完善程序法,促进权力的行权过程透明化,用透明化程序正义完善政府守信践诺机制,为权利提供透明化担保体系。唯有如此,产权保护才能在正确的航道上乘风破浪。