上海首部司法鉴定地方性法规出台
破解司法鉴定行业管理难点痛点
2020年5月22日 17:07:27
  • 一图读懂《上海市司法鉴定管理条例》
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  • 立法背景和必要性

      2005年,全国人大常委会制定出台全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称决定),对司法鉴定业务的登记管理、主管部门、从业机构和人员条件等作了框架性规定。

      2014年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出要健全统一司法鉴定管理体制、完善鉴定人出庭作证制度等重要举措。

      2018年6月,市委深改组第五次会议审议通过《关于贯彻落实<关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见>的工作措施及分工方案》,强调要积极推动司法鉴定地方立法工作。

      根据全国人大常委会决定,国家对从事法医类、物证类、声像资料鉴定业务的鉴定机构和鉴定人实行登记管理制度,同时授权国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院,根据诉讼需要确定其他应当对鉴定机构和鉴定人实行登记管理的鉴定事项。

      2015年底,最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》,明确从事环境损害司法鉴定的鉴定机构和鉴定人由司法行政部门统一登记,从而形成了业内统称的“四大类”(即法医类、物证类、声像资料、环境损害)司法鉴定。

      与此同时,在诉讼实践中,司法会计、建设工程、知识产权等事项也有许多鉴定需求,部分会计师事务所、房屋建设设计院、工程造价咨询公司、知识产权鉴定所等机构也在开展司法鉴定活动,业内将其统称为“四类外”司法鉴定。

      全国人大常委会决定实施以来,本市司法行政部门严格依法执行,稳步推进司法鉴定管理体制改革,为服务诉讼活动顺利进行和保障人民群众合法权益作出了积极贡献。

      但也存在“四大类”司法鉴定机构的准入门槛低、执业能力参差不齐、执业活动不规范和鉴定“黄牛”,以及“四类外”司法鉴定机构要不要监管、如何监管等突出问题。

      李强书记高度重视,作出重要的批示。时任政法委陈寅书记亲自带队调研加强司法鉴定工作,提出要求。因此,加快本市司法鉴定管理地方立法,就显得十分迫切和必要。

      这既是贯彻落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革的需要,也是更好发挥司法鉴定服务保障功能,积极回应群众关切的需要。

    条例实施准备工作

      2019年以来,在加速推进立法进程的同时,市司法局也在为条例的出台落实做好各方面的准备。

      (一)开展行业治理,整顿行业风纪。自2018年7月起,市司法局开展全面治理整顿工作,采取对标核查、现场检查、外部调查、行政约谈和能力测试等多种手段,加大管理力度,依法清理不合格鉴定主体和鉴定机构非法受理点,同时与市高院、市检察院、市公安局、市质监局、市卫健委等部门在行业整顿、打击黄牛、加强工作联动等多方面进行合作,加大案件调查和处罚力度,坚决打击鉴定违法违规行为。

      经过一年多的综合整治,行业乱象已经基本扭转,鉴定人执业规范化程度明显提升,上海司法鉴定行业进入良性发展轨道。

      (二)全面实行分级管理,强化日常监管和投诉处理。2019年4月起,全市启动司法鉴定分级管理,赋予各区司法局日常监管、投诉处理职责,推动管理重心下移、管理力量下沉。

      这一管理体制的变化,既符合当前“放管服”改革的总体方向,也有利于各区司法局发挥属地优势,加强事中事后监管,提高监管效能。

      市区两级司法局均能统一思想认识,严格执行工作例会、专家评审与案件评查、重大事项报告等制度,并积极发挥职能作用,强化日常监管和投诉处理工作,净化鉴定市场环境。

      (三)严格准入审查,机构人员水平不断提高。严格落实司法部《关于严格准入 严格监管 提高司法鉴定质量和公信力的意见》,制定评审标准,细化办事指南,加强对鉴定机构、鉴定人的准入审核,确保申请登记的机构、人员具备与从事鉴定业务相适应的能力,从源头上解决鉴定机构小、散、弱和鉴定人执业能力不强等问题。

      2019年以来,鉴定机构规模化水平和鉴定人队伍结构得到了显著优化,其中博士学历和正高职称的鉴定人数比2018年分别增长41.8%、12.5%。

      (四)创新监管手段,实现鉴定业务全流程监管。充分发挥“智慧司鉴”系统在受理、鉴定、出证等鉴定过程的全程留痕作用。

      与公检法等单位联合印发《关于启用司法鉴定意见书二维码的通知》,自今年1月1日起,本市司法鉴定意见书均需通过系统赋码,供办案单位及社会民众核验。系统从源头设卡,堵截“黄牛”介入通道,精准打击行业乱象,减少鉴定人职业风险,降低投诉案件比例。

      (五)开展品牌建设,推动行业长远健康发展。根据李强书记提出的“把上海司法鉴定打造成为上海法律服务的重要品牌”的要求,出台《打响“上海司法鉴定”服务品牌行动方案(2019—2021年)》,方案实施一年来实现了几个突破:

      一是加强司法鉴定行业发展的顶层设计。按照“总量控制、布局合理、做精做强”的原则,拟定了《上海市司法鉴定行业发展规划(2020-2023)》,将于上半年出台。

      二是选取4家综合性鉴定机构分专业设立司法鉴定科研技术转化中心;成立陈忆九、沈敏等6个知名司法鉴定专家工作室,打造上海鉴定人才培养高地。

      三是在全国范围内遴选10个类别260名专家组成上海(长三角)司法鉴定专家库,为行业发展提供智力支撑。

      四是强化司法鉴定服务社会民生的保障功能。制定司法鉴定便民服务规范,推动鉴定机构进驻各区公共法律服务中心,提供免费咨询和简单鉴定检查等服务。

      此外,今年1月,上海市法医临床司法鉴定服务标准化试点(国家级)通过验收,形成了可复制可推广的上海司法鉴定服务标准化品牌。

    立法主要过程

      从2018年市司法局正式启动立法调研起,市人大原内司委和去年更名后的市人大监察司法委,积极提前介入立法调研、座谈研讨等工作。

      2019年,条例列为市人大常委会立法正式项目后,市人大监察司法委梳理提炼了本市司法鉴定行业存在的“四大乱象”和立法需要破解的十个核心问题,逐项提出立法建议。

      同时,立法过程中,市司法局、市政府原法制办、市人大监察司法委等赴北京、江苏、安徽等省市学习考察,并对全国22个省市已制定的司法鉴定管理地方性法规进行研究借鉴。沙海林副主任还两次带队赴全国人大监察司法委和常委会法工委征询有关立法意见。

      在条例(草案)起草、审核过程中,市司法局多次征求公检法、市场监管、民政、财政、卫生健康等单位以及各区政府的意见,邀请市医学会、司法鉴定机构等召开专题座谈会,听取各方面意见。

      去年5月6日,在市人大常委会对条例(草案)进行第一次审议前,殷一璀主任带领部分市人大常委会组成人员、人大代表赴司法鉴定科学研究院视察调研。

      随后5月和7月的市十五届人大常委会第十二次、第十三次会议分别对条例(草案)进行了第一次审议和第二次审议。

      为推动法规尽快审议通过,11月,市人大监察司法委、市人大常委会法工委、市司法局共同赴司法部,沟通本市司法鉴定管理立法相关工作,争取司法部的支持。

      2019年12月19日,条例(草案)经市十五届人大常委会第十六次会议表决通过,将于今年5月1日起施行。

    立法指导思想

      一是在立法目标方面。严格遵循法律规定、严格落实国家要求,健全完善统一司法鉴定管理体制,在吸纳兄弟省市立法经验和本市试点工作成果的基础上,力求最具实用性和创新性。

      二是在适用范围方面。按照“活动全覆盖、对象分类管”的原则,将所有从事司法鉴定活动的机构和人员均纳入条例的调整范围。

      三是在制度设计方面。按照“高规格准入、全方位监管”的要求,明确登记范围、准入条件、日常监管等要求,细化司法鉴定机构、司法鉴定人执业规范,完善退出机制,严惩违法违规执业行为。

      四是在具体措施方面。坚持问题导向、需求导向,创新司法鉴定管理手段,补齐监管力量的短板,强化行业自律管理,切实提高司法鉴定监管力度。

    立法主要内容

      条例分为总则、鉴定机构和鉴定人、司法鉴定活动、监督管理、法律责任、附则等六章,共五十六条,重点规范以下问题:

      一、严格准入,健全统一司法鉴定登记管理制度。进一步明确、细化了 “四大类”司法鉴定机构、司法鉴定人的登记条件和程序,授权市司法行政部门制定相应登记规范,确立了审核登记环节的专家评审制度和执业能力测试制度。明确将司法鉴定服务纳入本市公共法律服务平台,并公告司法鉴定机构、司法鉴定人名册等信息。

      二、严格监管,完善司法鉴定程序规范。一是明确了鉴定委托要求。二是明确了委托规范、受理规范、委托事项确认、不得受理情形等事项。三是细化了鉴定回避、标准适用、鉴定记录和时限、终止鉴定、鉴定意见书出具以及文书补正、补充鉴定、重新鉴定等程序和条件要求。四是确立了司法鉴定专家委员会咨询制度。

      三、制度创新,对“四类外”其他鉴定机构、其他鉴定人依法加强监管和信息引导。明确行业主管部门应当加强对“四类外”其他鉴定机构、其他鉴定人的审核管理,行业主管部门、行业协会可以通过公共法律服务平台发布其他鉴定机构、其他鉴定人的主体信息等。对其他鉴定机构、其他鉴定人从事司法鉴定活动的程序和标准,以及投诉处理和违法违规行为的处罚,分别作了相应规定。

      四、体制创新,实行市区分级管理、重心下移。在总结本市相关区试点经验的基础上,赋予各区司法局日常监管、投诉处理职责,进一步将部分行政处罚权下放给各区司法局,推动管理重心下移、管理力量下沉。

      五、措施创新,综合运用多种手段提升监管实效性。一是建立司法鉴定信息化监管制度,对司法鉴定案件实行统一赋码管理,从源头上规范司法鉴定活动。二是加强信用管理,增加管理透明度。三是规范司法鉴定收费行为。四是健全完善了行政管理和行业自律管理结合的管理体制。

      六、服务诉讼,优化管理与使用衔接机制。明确市司法行政部门应当及时将司法鉴定机构、司法鉴定人名册和其他鉴定机构、其他鉴定人信息提供给办案机关,审判机关应当将鉴定人出庭作证和鉴定意见采信等情况向同级司法行政部门通报等。

      七、问题导向,加大对违法违规行为的惩戒力度。针对本市存在鉴定“黄牛”揽案包案、鉴定机构支付回扣承揽鉴定业务、违规设点等突出问题,专门规定了执业禁止条款,明确不得以支付回扣、介绍费等不正当手段招揽司法鉴定业务等,着力打击司法鉴定乱象。

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